RR Donnelley
Trotz klaren Vorschriften: Über 11 Millionen flossen ohne Ausschreibung

Seit acht Jahren verarbeitet RR Donnelley alle Steuererklärungen des Kantons Solothurn. Jetzt zeigen Recherchen: Die Behörden haben Millionen-Aufträge an das Unternehmen freihändig vergeben. Ein offener Wettbewerb hat erst gar nicht stattgefunden.

Sven Altermatt
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Seit acht Jahren lässt der Kanton Solothurn alle Steuererklärungen bei RR Donnelley im zürcherischen Urdorf einscannen. Die Auslagerung ist umstritten.

Seit acht Jahren lässt der Kanton Solothurn alle Steuererklärungen bei RR Donnelley im zürcherischen Urdorf einscannen. Die Auslagerung ist umstritten.

Keystone

Angefangen hat alles mit 164 000 Franken. Es war, das kann heute gesagt werden, keine bedeutende Summe. Aber sie war ein bedeutender Schritt, um sich ins Geschäft zu bringen. Und zwar im grossen Stil. Doch das wird erst Jahre später klar werden.

Das Jahr 2002 begann für viele Mitarbeiter der Solothurner Verwaltung mit guten Nachrichten: Moderne Technik sollte ihnen fortan die Arbeit erleichtern. Die Behörden liessen Tausende Dokumente elektronisch verfügbar machen. Der Auftrag zum Dokumenten-Scanning ging an die Cominformatic AG im zürcherischen Urdorf. Zu den einmaligen Kosten von 164 000 Franken kamen jährliche Folgekosten in fünfstelliger Höhe. Eine öffentliche Ausschreibung war nicht nötig, allerdings musste das Geschäft im Einladungsverfahren vergeben werden. Das zuständige Finanzdepartement hätte drei Angebote einholen müssen. Ob das Verfahren ordnungsgemäss durchgeführt wurde, lässt sich nicht mehr überprüfen. Fakt ist: Die Behörden selbst zweifeln in der Zwischenzeit daran. Offenbar wurde der Auftrag freihändig vergeben.

Beschaffungsrecht: Gleich lange Spiesse für alle Anbieter

Im Submissionsgesetz des Kantons Solothurn sind vier Vergabeverfahren für öffentliche Beschaffungen vorgesehen. Diese galten bereits in früheren Versionen des Gesetzes. Ein kurzer Überblick:

Offenes Verfahren: Ein Auftrag wird öffentlich ausgeschrieben. Alle Interessierten können eine Offerte einreichen.

Selektives Verfahren: Ein Auftrag wird öffentlich ausgeschrieben. Im ersten Schritt können Firmen ihr Interesse daran bekunden. Wer dafür geeignet ist, wird im zweiten Schritt zur Einreichung einer Offerte eingeladen.

Einladungsverfahren: Die zuständige Behörde sollte mindestens drei Angebote für einen Auftrag einholen, und zwar direkt bei ausgewählten Firmen. Zulässig bis zu einem Volumen von 250 000 Franken für Lieferungen und Dienstleistungen. Bei Bauaufträgen liegt die Schwelle bei 500 000 Franken.

Freihändiges Verfahren: Die zuständige Behörde vergibt einen Auftrag direkt an einen Anbieter. Ein Auftrag darf nur im freihändigen Verfahren vergeben werden, wenn sein Gesamtwert den Betrag für das Einladungsverfahren nicht erreicht: 100 000 Franken bei Lieferungen, 150 000 Franken bei Dienstleistungen und 300 000 Franken bei Bauaufträgen. Oberhalb dieser Schwellen sind freihändige Vergaben nur in Ausnahmesituationen zugelassen.

Bei freihändigen Vergaben über den Schwellenwerten wird der Wettbewerb ausgeschaltet. Die blosse Vermeidung des mit einem Anbieterwechsel verbundenen Aufwands kann nicht als Ausnahme geltend gemacht werden. Folgeaufträge müssen stets in einem angemessenen Verhältnis zum Grundauftrag stehen. Und dringliche Beschaffungen lassen sich nicht durch hausgemachte Probleme oder selbst auferlegte Zeitpläne legitimieren. (sva)

Auftragsvolumen explodiert

So weit, so banal? 2006 erhielt die Cominformatic AG, die nach ihrem Verkauf an einen US-Konzern in RR Donnelley Schweiz unbenannt wurde, einen weiteren Auftrag der Solothurner Verwaltung. Das Unternehmen wurde damit betraut, sämtliche Steuererklärungen des Kantons einzuscannen. Dabei werden Daten erfasst und in digitaler Form an die Veranlagungsbehörden übermittelt. Das Projekt sollte im Steueramt eine neue Ära einläuten. Verantwortlich für den Deal: der damalige Finanzdirektor Christian Wanner (FDP). Der Auftrag läuft bis heute und beschäftigt seit einigen Monaten die kantonale Politik.

Es geht vor allem um die Frage, ob die Solothurner Steuerdaten vor dem Zugriff amerikanischer Behörden geschützt sind. Die Bedenken mischen sich mit dem Unverständnis, dass Steuererklärungen von der Post direkt zu RR Donnelley umgeleitet werden.

Merkwürdig ist aber auch: Damit RR Donnelley den Auftrag zum Steuerdaten-Scanning erhielt, musste sich die Firma nicht wettbewerblich durchsetzen. Der Regierungsrat vergab den Auftrag erneut freihändig. Bis heute fliessen pro Jahr rund 1,3 Millionen Franken nach Urdorf. Auch alle weiteren Aufträge an die Firma wurden unter der Hand durchgereicht. Das zeigen Recherchen dieser Zeitung. Aus dem 164 000-Franken-Grundauftrag von 2002 konnte RR Donnelley bis heute Aufträge in der Höhe von insgesamt über 11 Millionen Franken generieren – ohne die Konkurrenz anderer Firmen fürchten zu müssen. Alternativen wurden erst gar nicht geprüft. Dabei wäre «besondere Sorgfalt» angebracht gewesen, wie Ex-Finanzdirektor Wanner im Mai 2008 selbst sagte.

Bei den Vergaben sind auffällige Muster erkennbar: Der angebliche Grundauftrag wurde von den Behörden mehrmals freihändig erweitert, das Gesamtvolumen hat den Schwellenwert für eine öffentliche Ausschreibung längst deutlich überschritten. Ob die Freihandvergaben juristisch korrekt waren, ist deshalb mehr als fraglich. Denn nach gängiger Rechtsauslegung ist klar: Folgeaufträge müssen in einem angemessenen Verhältnis zum Grundauftrag stehen. «Das zusätzliche Auftragsvolumen darf allerhöchstens 50 Prozent des Grundauftrags ausmachen», erklärt der auf öffentliches Beschaffungsrecht spezialisierte Rechtsanwalt Christoph Jäger. Im vorliegenden Fall ist das Auftragsvolumen um über 6000 Prozent gewachsen. Ein solches Missverhältnis verletzt den geltenden Wettbewerbsgrundsatz – und zwar massiv.

Fragwürdige Zusammenhänge

Wird ein grosser Auftrag freihändig vergeben, gibt es keinen öffentlichen Wettbewerb zum Vorteil des Steuerzahlers. Eine Firma profitiert, ohne dass Konkurrenz-Offerten eingeholt werden. Zulässig ist dieses Vorgehen nur in Ausnahmefällen. Das Finanzdepartement deklarierte die freihändigen Vergaben an RR Donnelley jeweils als Folgeaufträge zur Erstvergabe von 2002. Dabei berief es sich meist auf die Ausnahmeklausel, dass «Leistungen zur Ersetzung, Ergänzung oder Erweiterung bereits erbrachter Leistungen» nicht öffentlich ausgeschrieben werden müssten. Einmal verwies die Regierung auf die «zeitliche Dringlichkeit». Die Inhalte der Folgeaufträge lassen allerdings daran zweifeln, ob diese Bedingungen erfüllt wurden.

Handelt es sich wirklich um die Fortsetzung von erbrachten Leistungen? Zwei Beschaffungsrechtler bestätigen unabhängig voneinander: Aus ihrer Sicht besteht kein zwingender Sachzusammenhang. Der erste Auftrag im Jahr 2002 betraf «Output»-Dokumente der Verwaltung, beim Scanning der Steuererklärungen geht es dagegen um «Input»-Dokumente der Steuerpflichtigen.

Diese Zeitung hat die umstrittenen Vergaben rekonstruiert. Die Recherchen basieren auch auf bisher geheimen Beschlüssen der Regierung. Deren Herausgabe konnte gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz erwirkt werden. Die Liste der heiklen Punkte ist lang. Und je mehr Licht in die Vergabepraxis kommt, umso drängender stellt sich die Frage, warum die hohen Freihandvergaben intern offenbar niemanden beunruhigt haben.

Behörden gehen in Offensive

Immerhin, die Behörden haben auf Recherchen reagiert und gehen nun in die Offensive. Nach einer internen Untersuchung bestätigt das Finanzdepartement: Aufträge in Millionen-Höhe wurden freihändig an RR Donnelley vergeben. Es bestätigt auch, dass zwischen dem Auftrag von 2002 und den folgenden Vergaben kaum ein «enger Sachzusammenhang» besteht. Und es räumt ein, dass damit gegen das Beschaffungsrecht verstossen wurde. Aus heutiger Sicht sei klar: «Die Aufträge von 2002 und 2006 hätten öffentlich ausgeschrieben werden müssen», sagt Finanzdirektor Roland Heim (CVP).

«Sicher ohne böse Absicht»

Regierungsrat Heim ist erst seit 2013 im Amt. Die Vergaben an RR Donnelley liegen einige Jahre zurück, die zuständigen Amtsleiter arbeiten nicht mehr beim Kanton. Deshalb, so Heim, sei eine detaillierte Rekonstruktion schwierig. «Damals zählte wohl vor allem, dass die Verarbeitung der Steuererklärungen reibungslos funktionierte. Und das tut es auch heute noch.»

Jürg Studer, Leiter Rechtsdienst im Finanzdepartement, hat die interne Untersuchung geführt. Nach seiner Einschätzung müsse man von «einer gewissen Eigendynamik» ausgehen. «Die freihändigen Vergaben in den Jahren 2002 und 2006 waren nicht korrekt.» Alle weiteren Vergaben betrachtet er als Folgen dieses Fehlers.

Das Ganze sei sicher ohne böse Absicht passiert, sagt Studer. «Irgendwann war der Wurm drin.» Könnten ähnliche Fehler wieder passieren? Nein, beteuert zumindest das Finanzdepartement: Der Kontrollmechanismus sei heute ausgereifter, die Sensibilität in den Amtsstellen grösser. Beschaffungen würden systematisch überwacht. Man gelobt Besserung – auch beim Scanning der Steuererklärungen: Der Auftrag soll im Jahr 2016 erstmals ausgeschrieben werden.

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