Raumplanung

Das Recht auf Eigentum und die Gemeindeautonomie erhalten Kratzer

Wird die Zersiedlung endlich gestoppt? Und warum erhalten Landgemeinden weniger Bauland? Antworten auf die drängendsten Fragen, die das revidierte Raumplanungsgesetz ab dem 1. Mai aufwirft.

Darf man Revolution sagen? Im Amt für Raumplanung spricht Bernard Staub lieber von einer wesentlichen Kurskorrektur, mit der er «den Dampfer Raumplanung» auf neuen Kurs bringen muss. «Wir schrauben jetzt immer ein bisschen», sagt der Amtschef und dreht ganz langsam den Papierblock, der vor ihm auf dem Tisch liegt. Zwei bis drei Planungsperioden – also 30 bis 45 Jahre – dauere es, bis das Ruder «herumgerissen» und das neue Raumplanungsgesetz, das am 1. Mai in Kraft tritt, die Zersiedelung der Schweiz bremst. «Der Arm des Souveräns schlägt nicht sofort durch», sagt Staub, der dannzumal längst pensioniert sein wird.

Zahlreiche lieb gewonnene Grundsätze wird das neue Gesetz über Bord werfen. Es kratzt am uneingeschränkten Recht auf Eigentum, gibt der Gemeindeautonomie weniger Raum und stellt die Entwicklung ländlicher Gemeinden infrage. So hat es das Volk gewollt. Es hat dem Gesetz 2013 deutlich zugestimmt. Bernard Staub nimmt Stellung zu den wichtigsten Punkten und grössten Herausforderungen mit dem neuen Gesetz.

Ab dem 1. Mai gilt mit den Übergangsbestimmungen per sofort ein Bauzonenmoratorium. «Die Bauzonenfläche darf vorläufig nicht mehr vergrössert werden», sagt Bernard Staub. Konkret heisst das: Will eine Gemeinde neues Land einzonen, muss sie im gleichen Umfang bestehendes Bauland auszonen.

Dieses Moratorium gilt allerdings nur so lange, bis der Kanton seinen Richtplan an das revidierte Raumplanungsgesetz angepasst hat und der Bundesrat diesen genehmigt hat. Dies dürfte in spätestens fünf Jahren der Fall sein. Zahlreiche Gemeinden haben in den letzten Wochen noch sogenannte «Last-Minute-Einzonungen» vorgenommen (vgl. Text unten rechts), um das Moratorium zu umgehen. Staub betont dagegen, dass diese Einzonungen in der Regel Ergebnisse lange dauernder Planungen waren.

Ist der Richtplan überarbeitet, gilt das Moratorium zwar nicht mehr. Allerdings fordert der Bund vom Kanton eine relativ restriktive Umsetzung des Richtplans und erwartet insbesondere eine Verschärfung der Kriterien bei der Bemessung der Bauzonengrösse. Der Kanton könnte darauf hinsteuern, dass die Gesamtfläche von heutigen Bau- und Reservezonen quasi eingefroren wird.

Lüterswil-Gächliwil hat ein Problem. Die Gemeinde hätte gerne neues Bauland ausgeschieden, um in den nächsten 15 Jahren mehrere Dutzend neue Einwohner, und damit Steuerzahler, anzulocken. «Neue Bauplätze heisst neue Einwohner und das gibt mehr Steuern», ist eine in vielen Einfamilienhaus-Dörfern lange gehegte Devise. Der Kanton hat Lüterswil bei der laufenden Ortsplanungsrevision gleich zu Beginn einen Strich durch die Rechnung gemacht. Komplett neue Bauzonen dürfen nämlich keine aus dem Boden gestampft werden. Denn die kantonale Bevölkerungsprognose zeigt, dass die Bucheggberger Gemeinde von 340 auf 300 Einwohner schrumpft. «Im ländlichen Raum wird das Halten der Bevölkerung zur wichtigsten Aufgabe», sagt Bernard Staub. «Es ist nicht sinnvoll, dort noch mehr Bauzonen zu haben.» Sprich: Wenn Kinder ausziehen und nur noch die Eltern in den Einfamilienhäusern zurückbleiben, leert sich das Dorf. Staubs Prognose hat sich in Lüterswil-Gächliwil bereits in den letzten Jahren bewahrheitet: Trotz 16 neuen Einfamilienhäusern ist die Einwohnerzahl in den letzten zehn Jahren nicht gewachsen.

«Eine rückläufige Entwicklung kann nicht das Ziel einer Gemeinde sein», hält dagegen Lüterswil-Gächliwil im Bericht zur anstehenden Ortsplanungsrevision fest. Schliesslich gibt es ohne neue Einwohner keine Steuern und die Finanzierung der Infrastruktur wird schwieriger. «Der ländliche Raum hat natürlich auch einen Anspruch auf Entwicklung. Es sind aber neue Ideen gefragt: nicht mehr Quantität, sondern Qualität», sagt Staub. Zudem würden viele Gemeinden feststellen, dass ein Bedarf nach neuem Bauland nur besteht, weil langjährig gehortetes Land nicht freigegeben wird. – In Lüterswil gibt es derzeit etwa zehn Bauplätze, die nicht auf dem Markt sind – übrigens mit Platz für 51 neue Einwohner.

Grosses Potenzial für ländliche Gemeinden sieht Staub bei der bestehenden Bausubstanz wie grossen, alten Bauernhäusern. «Diese können ausgebaut und dichter genutzt werden.» Lüterswil-Gächliwil denkt bereits jetzt darüber nach, nicht mehr landwirtschaftlich genutzte Bauernhäuser im Dorfkern in die Wohnzone umzuzonen.

Wird heute neues Bauland eingezont, werden die Besitzer vertraglich verpflichtet, das Land innert einer gewissen Frist zu überbauen. Sonst wird das Land wieder zurückgezont. Diesen Grundsatz schreibt das kantonale Gesetz bereits seit 2008 vor. Landhortung und Grundstücke, die für die nächste Generation aufbewahrt werden, sind nicht mehr möglich. «In vielen Gemeinden haben wir vor allem Bedarf nach neuem Bauland, weil gehortetes Land nicht freigegeben wird», sagt Staub.

Wer heute noch unbebaute Baulandstücke besitzt, dem soll diese Überbauungsverpflichtung in der Regel nicht rückwirkend auferlegt werden. Ausnahmen könnte es aber geben: Der Kanton hat eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die rechtliche Mittel prüft, mit denen Gemeinden und Kantone mehr Handhabe erhalten, um gehortetes Bauland loszueisen. Bernard Staub denkt da etwa an ein Kaufrecht für Gemeinden, wie es bereits in anderen Kantonen existiert. Wenn eine grössere zusammenhängende Parzelle im Dorfkern ein ganzes Projekt von kommunaler Bedeutung verunmögliche, brauche es als letzte Massnahme neu eine Interventionsmöglichkeit. «Die Gemeinde könnte dann sagen, dass ein Stück Land innerhalb von fünf Jahren überbaut werden muss.» Grundsätzlich sollen Einzelparzellen in Privatbesitz sonst aber nicht angegangen werden.

Staub ist sich sicher: «Gemeinden werden künftig intensiver mit den Grundeigentümern, die ihr Land nicht auf den Markt geben, reden müssen. Diese Herausforderung ist für alle Beteiligten neu und riesig.»

Ist eine Überbauungsverpflichtung nicht ein massiver Eingriff in die Eigentumsfreiheit? «Die Eigentumsgarantie hat Grenzen», sagt Staub. «Bisher wurde sie viel höher gewichtet als die Aktivierung des Bodens. Aber das Resultat davon haben wir ja. Wir mussten die Bauzone erweitern.» Die Zersiedelung ist augenfällig.

Die Zeit, in der Landbesitzer mit Einzonungen zu Millionären wurden, ohne dass sie etwas vom Planungsmehrwert abliefern mussten, ist vorbei. Künftig profitiert die öffentliche Hand von Einzonungen. Das neue Raumplanungsgesetz schreibt vor, dass mindestens 20 Prozent der Planungsvorteile abgeschöpft werden. Wie hoch der Abgabesatz im Kanton Solothurn sein wird, ist noch nicht klar. Der Kanton hat eine Kommission eingesetzt, die das entsprechende Gesetz ausarbeiten soll. Sie soll auch die Frage klären, wohin das eingenommene Geld fliesst und wozu es verwendet wird. Klar ist: Bezahlt werden müssen damit auch Entschädigungen für Auszonungen.

Künftig darf mit dem neuen Raumplanungsgesetz nur noch so viel Land eingezont sein, wie es für die nächsten fünfzehn Jahre braucht. «Wir haben schon heute genügend Bauland für die nächsten 15 Jahre», sagt Kantonsplaner Bernard Staub. «Es ist nur nicht immer am richtigen Ort.» Konkret heisst dies: Das Land liegt nicht dort, wo es aus Sicht der Planer verkehrstechnisch oder von der erwarteten Bevölkerungsentwicklung her sinnvoll wäre. Während in ländlichen Gemeinden noch viele Bauplätze vorhanden sind, schrumpfen sie etwa in Bellach, Solothurn oder Oensingen. Theoretisch könnten sich in den nächsten Jahren zwei solcher Gemeinden finden und das Land abtauschen. Das ist jedoch kaum realistisch, denn getreu dem Motto «Neue Bauplätze=neue Einwohner=mehr Steuern» kämpft jede Gemeinde selbst für neues Bauland. «Die Auswirkungen der Raumplanung machen aber nicht an Gemeindegrenzen halt», sagt Staub. «Fusionen erleichtern die Raumplanung.» Als Lichtblicke sieht er regionale Arbeitsplatzzonen, wie etwa Balsthal und Laupersdorf eine geschaffen haben: In Balsthal soll zentral eine Industriezone entstehen, Laupersdorf zont dafür sein Industriereservegebiet entsprechend zurück. Der Flächenverbrauch wird so insgesamt reduziert und laut Staub «am richtigen Ort konzentriert». Dank Steuerausscheidungen profitiert auch Laupersdorf. In Egerkingen und Härkingen sind ähnliche Diskussionen am Laufen.

Das Thema ist heikel, weil es die Entwicklungsmöglichkeiten und die Autonomie einzelner Gemeinden beschneidet – und der Kantonsrat hat den Planern auferlegt, dass die Gemeindeautonomie beim Richtplan nicht beschnitten werden soll.

Bis im Sommer erhält jede Solothurner Gemeinde Post aus dem Amt für Raumplanung. Drei farbige Punkte wird das Paket enthalten: Einer steht für die aktuell unbebauten Bauzonenreserven. Wer über 20 Prozent solcher Zonen besitzt, erhält einen roten Punkt. – Im kantonalen Schnitt, so Staub, sind 15 Prozent der Bauzone unbebaut. Zweiter Punkt gilt für die Dichte: Wie viele Einwohner und Beschäftigte leben in den Wohn- und Mischzonen? Je nach dem, ob eine Gemeinde im ländlichen Raum, urban oder in der Agglomeration liegt, wird dieses Kriterium unterschiedlich gehandhabt. Hohe Dichten ergeben einen grünen Punkt, unterdurchschnittliche einen roten. Dabei will der Kanton vorsichtig vorgehen. «Wir haben im Kanton unsere Raumplanungsgeschichte», sagt Staub. «Man kann nicht einfach so mit anderen Kantonen und Gemeinden vergleichen.» Insbesondere Ende der 1990er-Jahre seien (zu) grosse Bauzonen erster und zweiter Etappe für 15 bis 25 Jahre ausgeschieden worden. Dritter Bewertungspunkt ist der künftige Wohnzonenbedarf aufgrund der erwarteten Bevölkerungsentwicklung. In Solothurn und Oensingen werde dieser höher sein, in anderen Gemeinden sieht man weniger Nachfrage nach mehr Wohnungen. Dabei ist der Bund den Gemeinden indirekt bereits entgegengekommen, indem er die höchstmögliche Wachstumsprognose für die Einwohnerzahlen angenommen hat. Würde er von einem mittleren Bevölkerungswachstum ausgehen, würde der Baulandbedarf noch geringer ausfallen.

Wer aber drei rote Punkte erhalte, müsse in der nächsten Ortsplanungsrevision dringend etwas machen, sagt Staub. Über den Richtplan werden dann Aufträge an die Gemeinde erteilt. «Wir werden einzelne Rückzonungen haben», sagt Staub. Reservezonen, die noch keine Bauzonen sind, können ohne Entschädigungen zurückgezont werden. Dort, wo kein objektiver Bedarf für diese Reserven nachgewiesen sei, sollen diese Flächen aus dem Siedlungsgebiet genommen werden.

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